Transport publiczny według IV pakietu kolejowego

Wydaje się, że Komisja Europejska, która na początku roku przedstawiła szereg propozycji legislacyjnych w ramach IV pakietu kolejowego (KOM(2013)25), nie do końca zdaje sobie sprawę z obecnych i nadchodzących trendów kształtujących europejski transport publiczny. Warto zwrócić uwagę na sześć kontrowersyjnych kwestii proponowanych w ramach IV pakietu.

Po pierwsze,

obawy budzi definicja "właściwego organu lokalnego," jako organizatora publicznych usług przewozowych, której zasięg trudno umotywować ogólnym celem, jakim jest otwarcie rynku. Wydaje się, że modyfikacja istniejącej definicji stoi w sprzeczności z zasadą subsydiarnością, stwarzając sytuację, w której tylko niektóre, a nie wszystkie z państw członkowskich (takie jak np. Belgia, Włochy czy Niemcy) będą zmuszone zmienić zasady organizacji transportu publicznego. Także w kontekście Polski, modyfikacja definicji "właściwego organu" oznaczałaby wykluczenie województw, jako podmiotów udzielających umów przewozowych.

W tym wymiarze, domniemana definicja 'lokalności' jako "aglomeracji miejskich i obszarów wiejskich" stoi w sprzeczności z zasadą pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego), gdyż jest pojęciem niejasnym pod względem prawnym, pozostawiając wiele niejasności i oczywistych trudności interpretacyjnych. Co więcej, Komisja zdaje się zapominać, że transport publiczny na poziomie lokalnym i regionalnym jest bardzo często obopólnie powiązany. Wiele z tzw. właściwych organów lokalnych odpowiada za koordynację przewozów pasażerskich zarówno na obszarach miejskich, jak i podmiejskich i wiejskich.

Po drugie,

zakres obowiązkowych planów transportowych jest w proponowanej formie zbyt szczegółowy oraz nie powinien stanowić integralnej części Rozporządzenia 1370. Plan transportowy w rozumieniu zapisów pakietu przypomina obecnie raczej projekt zamówienia publicznego, służący Komisji, jako dodatkowe narzędzie kontroli właściwego wdrażania obowiązkowej procedury przetargowej przy zawieraniu umów o świadczenie usług publicznych. Natomiast plany transportowe to potencjalnie bardzo istotne narzędzie wdrażania optymalnie zorganizowanego i regulowanego transportu publicznego. Wydaje się zatem, że plany, które nota bene obowiązują już w wielu państwach członkowskich, winny być zdefiniowane bardziej przejrzyście, albo za pomocą przeformułowania art. 1 ust. 2 pkt 1, albo też poprzez nadanie podobnej rangi już istniejącym planom. Obowiązek przedkładania Komisji całkowicie nowych planów transportowych jest z punktu widzenia nakładów niepotrzebnym obciążeniem administracyjnym i jako taki winien być uchylony.

Po trzecie,

jeśli chodzi o nowy próg umożliwiający zlecanie mniejszych zamówień publicznych na przewozy kolejowe w drodze bezpośredniego (bezkontraktowego) zawarcia umowy, proponowana wartość maksymalna 5 mln euro bądź 150 tys. pociągokilometrów (pockm) jest doprawdy bardzo mała i niedostatecznie umotywowana. W rzeczywistości, ceny za pockm obowiązujące między i w różnych krajach Unii Europejskiej są dość rozpięte. Podczas gdy na Węgrzech cena za pockm wynosi od 8 do 9 euro, w Niemczech waha się między 6.5 a 11.5 euro, zaś we Francji między 15 a 23 euro. Poza tym Komisja zdaje się zapominać, że kolejowe przewozy pasażerskie realizowane są przez bardzo zróżnicowany tabor - pociągi mieszczące od 100 do 1000 pasażerów - co znów w nierównomiernym stopniu przekłada się na koszty operacyjne.

Po czwarte,

wracając do propozycji usunięcia możliwości przydzielania zamówień na przewozy kolejowe (z wyłączeniem metra i tramwajów) bez przetargu (wykreślenie art. 5 ust. 6) . Procedura przetargowa jest jednym z podstawowych elementów tworzenia konkurencyjnych struktur rynkowych i jako taki, przetarg musi stać się regułą także w kolejowych przewozach pasażerskich. Jednak dążąc do optymalnej efektywności przewozów pasażerskich, procedury przetargowe winny być uzupełnione możliwością bezpośredniego zawierania umowy w pewnych precyzyjnie określonych okolicznościach, np. dla krótkoterminowych umów regulujących ciężki transport kolejowy w sytuacji, gdy np. należy dostosować czas trwania odrębnych kontraktów do przyszłego przetargu na większą umowę. W tym przypadku, czas trwania takiej umowy nie powinien być dłuży niż trzy lata i odnawialny.

Po piąte,

istotne z punktu widzenia kolejowych przewozów pasażerskich jest również wprowadzenie wyjątku do wymogu rozdzielenia zarządzania infrastrukturą i usługami przewozowymi dla małych, pionowo zintegrowanych przedsiębiorstw, które w stanie prawnym obowiązującym w dniu przyjęcia projektu IV pakietu (30 stycznia 2013 r.) funkcjonowały na mało istotnej strategicznie infrastrukturze o maksymalnej długości linii do 350 km oraz zatrudniały pracowników, do których kompetencji należało zarówno zarządzanie infrastrukturą, jak i przewozami.

Wreszcie koniecznym jest, by szynowy transport publiczny - metro, tramwaje oraz kolej lekka, a także lokalne, miejskie i podmiejskie przewozy kolejowe operujące na liniach funkcjonalnie oddzielonych od reszty systemu kolejowego - został jednoznacznie wykluczony z zapisów IV pakietu (w art. 1 ust. 2 pkt 6; art. 1 ust. 4 lit. a) oraz b); art. 1 ust. 5 oraz; art. 1 ust. 8 lit. b) projektu Rozporządzenia w sprawie liberalizacji krajowych przewozów pasażerskich zmieniającego Rozporządzenie 1370/2007 (KOM(2013)28)), zwłaszcza, jeśli chodzi o propozycje techniczne, a także spod nadzoru Europejskiej Agencji Kolejowej.
Jeśli chodzi zaś o samą Agencję, koniecznym wydaje się, by dysponowała ona odpowiednią władzą wykonawczą, a także dostatecznymi zasobami ludzkimi i finansowymi tak, by wykonywanie zadań w zakresie wydawania zezwoleń na wprowadzanie taboru do obrotu oraz certyfikacji bezpieczeństwa (Agencja jako "punkt kompleksowej obsługi") stało się faktycznie osiągalne. Również bardzo istotny okres przejściowy (oraz odpowiedzialność prawna Agencji w tymże okresie) winien zostać lepiej zdefiniowany, same zaś zapisy poszerzone o kompletny zakres metod oraz faz okresu przejściowego, które pozwolą Agencji na płynne przejęcie określonych kompetencji, zwłaszcza przed wprowadzeniem nowego rodzaju certyfikatów na poziomie europejskim.

Z perspektywy transportu publicznego, reprezentowanego na poziomie UE przez Międzynarodowa Unię Transportu Publicznego (UITP), bodaj najważniejszym z puli sześciu dokumentów wchodzących w skład IV pakietu kolejowego jest projekt rozporządzenia w sprawie liberalizacji krajowych przewozów pasażerskich zmieniającego Rozporządzenie 1370/2007. Warto w tym miejscu wspomnieć, że Rozporządzenie 1370 zostało przyjęte po przeszło dziesięciu latach żmudnych dyskusji i negocjacji na poziomie Rady i Parlamentu Europejskiego, ustanawiając ponadto dziesięcioletni okres przejściowy do 3 grudnia 2019 r. Jednak już w niespełna cztery lata po wejściu Rozporządzenia w życie, Komisja - za sprawą IV pakietu - zdaje się dyskredytować kluczowe postanowienia tegoż Rozporządzenia.

Wydaje się zatem, 

że propozycja Komisji nie tylko nadeszła przedwcześnie, ale również w bardzo dużym stopniu prowadzi do zachwiania balansu ekonomicznego wypracowanego w Rozporządzeniu 1370. W interesie całego sektora transportu publicznego leży, by - o ile to konieczne - jakiekolwiek zmiany w Rozporządzeniu dotyczyły wyłącznie konwencjonalnych linii regionalnych i długodystansowych, z wyłączeniem miejskiego i podmiejskiego sektora transportu publicznego. 

Poza tym, jakiekolwiek próby ponownego otwarcia dyskusji w sprawie regulowania świadczenia przewozów pasażerskich winny być ograniczone do minimum, którym jest osiągnięcie precyzyjnie wyznaczonego przez Komisję celu: "otwarcie rynku krajowych usług kolejowego transportu pasażerskiego". Jest to niewątpliwie wykonalne np. poprzez zmianę lub usunięcie art. 5 ust. 6 Rozporządzenia, nie zaś jego całkowitą reorganizację. Niestety, w kształcie proponowanym przez Komisję otwarcie rynku wychodzi daleko poza oczekiwaną modyfikację sposobu udzielania umów na świadczenie usług publicznych w zakresie ciężkiego transportu kolejowego. Miejmy nadziejże, że prowadzone obecnie negocjacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami doprowadzą do bardziej wyważonego stanowiska, przynajmniej w kluczowych dla kolejowego pasażerskiego transportu publicznego postanowieniach.