Konkurencyjność rynku transportu publicznego w Europie cz. II

W celu naświetlenia problemu konkurencyjności rynku transportu publicznego w Europie, warto prześledzić wybrane fakty dotyczące instytucjonalizacji rynku, zasad kontraktowania oraz zakresu obowiązywania rozporządzenia 1370 w wybranych regionach Europy. Przyjrzeliśmy się Europie Środkowej (Węgry oraz Czechy) i krajom Beneluksu (Belgia oraz Holandia), czas zobaczyć jak rzecz wygląda w krajach skandynawskich (Szwecja oraz Dania), i w Europie Zachodniej (Francja oraz Włochy).

Skandynawia

W Szwecji już od wczesnych lat 90. umowy na świadczenie usług lokalnego i regionalnego transportu publicznego, zarówno autobusowego, jak i metra, kolei dojazdowej czy transportu wodnego, poddawane są w prawie wszystkich wypadkach postępowaniu przetargowemu. Dobrym przykładem otwartego rynku jest Sztokholm, gdzie operatorem metra jest MTR Corporation, niektórych linii tramwajowych Veolia Transport, kolei dojazdowej prywatna firm Stockholmståg, zaś niektórych linii autobusowych Arriva czy Nobina. Dzięki temu mechanizmowi współczynnik współfinansowania (dochody z biletów/całkowite koszty) w Szwecji zwiększyły się do poziomu 55%. Jest to o tyle ważne, że z transportu publicznego w Szwecji korzysta codziennie niespełna 15% populacji, stąd potrzeba promocji korzyści, także finansowych, płynących ze zbiorowej mobilności oraz lepszego dostosowania zarówno planowania i organizacji przewozów, jak i samej oferty, do dynamiki panującej na rynku przewozów pasażerskich. Warto także wspomnieć, że główną jak na razie formą umowy na świadczenie usług z zakresu transportu publicznego jest umowa brutto, gdzie operator otrzymuje rekompensatę (która w Szwecji zazwyczaj nie zależy od liczby przewiezionych pasażerów), zaś dochody z biletów trafiają bezpośrednio do jednego z 21 zarządów transportu. Przetargi nieograniczone, również na międzyregionalne kontrakty użyteczności publicznej, obowiązują także na rynku pasażerskich przewozów kolejowych, gdzie do października 2010 r. monopolistą był narodowy przewoźnik SJ AB, ale niektóre kontrakty udało się już wygrać zewnętrznym operatorom takim jak Arriva, Veolia Transport czy duńsko-szkocki DSBFirst. Warto podkreślić, że w kontekście instytucji bezpośredniego zawarcia umowy prawodawstwo nie dopuszcza możliwości przyznawania prawa wyłączności na świadczenie usług. Oznacza to, że operatorzy mogą rozpocząć działalność komercyjną na dowolnym rynku według obowiązujących tam regulacji.
Podobnie jak Szwecja Dania od lat przygotowana była do wprowadzenia rozporządzenia 1370. Do 2007 r. jedynie w czterech największych miastach, Kopenhadze, Aarhus, Odense oraz Aalborg, operatorem transportu autobusowego były miejskie lub regionalne zakłady komunikacji. Po reformie strukturalnej rynku transportu pasażerskiego w 2007 r. wszystkie zakłady zostały sprywatyzowane, a przewozy podlegają przetargom (w Kopenhadze już od 1998 r.) na bazie umów brutto. Przetargowi podlega również kopenhaskie metro, gdzie od 2010 r. operatorem jest Metro Service, spółka stworzona przez ATM (Aziende Transporti Milanese) oraz Ansaldo STS. W Danii wysokość opłat biletowych ustalana jest przez zarządy transportów, zaś organizacja oraz zakres przewozów, a także rozkłady jazdy uzgadniane są między zarządem transportu a odpowiednią władzą miejską bądź regionalną. Z kolei na rynku przewozów kolejowych jedynie nieco ponad 10% przewozów podlega przetargom organizowanym przez Ministerstwo Transportu. Poza narodowym przewoźnikiem DSB usługi przewozowe na bazie umów netto wykonują od 2009 r. DSBFirst (Øresund) oraz od 2010 r. Arriva (Jutlandia). Regionalne pasażerskie przewozy kolejowe są w całości wykonywane przez „podmioty wewnętrzne” należące do regionalnych zarządów transportu publicznego.

Europa Zachodnia

Dobrze znaną podstawą funkcjonowania transportu publicznego we Francji (poza regionem Île-de-France) jest ustawa LOTI z 1982 r., według której zarządy miast odpowiedzialne są za organizację oraz wykonywanie miejskiego transportu publicznego. Jednak w 80% wypadków miasta przekazują powyższe kompetencje międzymiejskim korporacjom partnerskim, których głównym bądź jednym z zadań jest organizacja zbiorowej mobilności. Za wyjątkiem regionu aglomeracji paryskiej – zmonopolizowanego w dużej mierze przez przedsiębiorstwa publiczne takie jak RATB i SNCF (a także kilkudziesięciu operatorów prywatnych) – do 2024 r. w transporcie autobusowym, do 2029 r. w transporcie tramwajowym i do 2039 r. w pozostałej „naziemnej” komunikacji miejskiej – a także za wyjątkiem zmonopolizowanych przez SNCF regionalnych pasażerskich przewozów kolejowych – zarządy transportów mogą kontraktować wykonywanie przewozów dwojako, gdzie w obu wypadkach operatorowi komunikacji miejskiej powierza się zazwyczaj wyłączne prawo wykonywania zadań transportowych na całym obszarze działania danego organu lokalnego.

W pierwszym z przypadków zlecanie odbywa się na zasadzie przetargu nieograniczonego, poprzez wydanie koncesji na usługi lub według prawa zamówień publicznych (jedynie w około 3% całkowitej liczby przewozów miejskich). Umowy na usługi koncesjonowane (określone ustawą Sapina z 1993 r., która w przeciwieństwie do rozporządzenia 1370 nie przewidywała konkretnego okresu kontraktowania) są najpopularniejsza formą kontraktowania we Francji, obejmującą ok. 80% miejskich sieci transportowych. To koncesjonariusz ponosi ryzyko operacyjne oraz w części lub w pełni ryzyko ekonomiczne z tytułu wykonywania przejazdów, dlatego też to w jego interesie leży dążenie do jak najwyższej jakości usług, co może skutkować zwiększeniem się liczby pasażerów. Godnym uwagi jest również fakt zwiększającej się konkurencji miedzy operatorami, zarówno między firmami krajowymi, jak i będącymi własnością przedsiębiorstw zagranicznych, takich jak Vectalia czy Car Postal. Według analiz Międzynarodowej Unii Transportu Publicznego (UITP) ponad 40% wszystkich francuskich sieci komunikacji miejskiej w latach 2004-2009 zmieniło operatora.

W drugim z przypadków zarządy mogą także bezpośrednio zlecać usługi transportowe samorządowej jednostce budżetowej lub utworzonej przez samorząd spółce (régie), czego przykładem jest choćby Tuluza, Marsylia czy La Rochelle. Warto przypomnieć, że jedynie około 20% wartego 6 mld euro rocznie (2008 r.) rynku miejskiego transportu publicznego we Francji pochodzi bezpośrednio z przychodów ze sprzedaży biletów. Pozostałe koszty pokrywa specjalny podatek od lokalnych przedsiębiorców, tzw. versement transport (44%), część lokalnych podatków przeznaczonych dla zarządów transportu (34%) oraz finansowanie rządowe (2%).

Krajem, w którym rynek transportu publicznego jest również wart przeanalizowania, są Włochy. Osią prawną organizacji drogowego transportu publicznego jest dekret 422/1997, który razem z ustawą 9/1997 unormował stan sektora transportu publicznego znajdującego się do tego czasu pośrednio pod prawodawstwem z 1925 r. To właśnie za sprawą dekretu 42/1997 dokonano wstępnej liberalizacji rynku, wprowadzając postępowanie przetargowe jako główny mechanizm obowiązkowego kontraktowania (chociaż prawo włoskie nie wprowadza różnicy między licencją a kontraktem). Warto również wspomnieć, że każda umowa na świadczenie usług z zakresu drogowego transportu publicznego zakłada minimalny próg pokrycia 35% kosztów świadczonej usługi z wpływów ze sprzedaży biletów i reklamy, choć w praktyce nie zawsze jest to wykonalne. Dekret zobowiązał także miejskie oraz regionalne zakłady komunikacji do zmiany statusu prawnego, przekształcając je w spółki z większościowym lub całościowym udziałem władz miejskich bądź regionalnych, gdzie ewentualny partner prywatny, któremu przysługuje minimum 40% udziałów, wybierany jest w ramach postępowania przetargowego. W tym kontekście wprowadzenie rozporządzenia 1370 zmieniło procedury wręczania kontraktów oraz naliczania rekompensaty zgodnie z aneksem I rozporządzenia. Rekompensaty stanowią bowiem kość niezgodny między operatorami a władzami miast i regionów, zważywszy na dość częste różnice w poziomie wypracowanych dochodów i poniesionych kosztów, które zazwyczaj zmuszone są pokryć władze miejskie lub regionalne.

Zgodnie z obowiązującym prawodawstwem, świadczenie usług użyteczności publicznej może być wykonywane przez spółki publiczne na zasadzie powierzenia, co stanowi obecnie większość wszystkich umów. Procedurę bezpośredniego powierzenia podmiotowi wewnętrznemu poprzedza kompleksowe badanie rynku wykonywane przez władze lokalne, a sporządzona na tej podstawie analiza trafia bezpośrednio do centralnego urzędu antymonopolowego do zatwierdzenia. Każde władze stosujące instytucję bezpośredniego zawarcia umowy zobowiązane są ponadto do kontraktowania przynajmniej 10% usług transportu publicznego na bazie przetargu.

Konkurencyjny czy nie?

Niewątpliwie istotną kwestią dla wszystkich użytkowników transportu publicznego, włącznie z pasażerami, jest zarówno mądre gospodarowanie ponoszonymi kosztami, jak i wysoka jakość oferty przewozowej. Obowiązkowe kontraktowanie umów na świadczenie usług publicznych jest ważnym krokiem na drodze do wprowadzenia przejrzystych zasad organizacji rynku (i wypłacania rekompensat) oraz lepszego nadzoru na efektywnością ekonomiczną. Jednak opierając się na wybranych powyżej przykładach, odpowiedź na pytanie o konkurencyjność rynku transportu publicznego w Europie wcale nie należy do łatwych. Będąc wypadkową rozporządzenia 1370, prawodawstwa na poziomie miejskim, regionalnym i narodowym, a także IV pakietu kolejowego w zakresie pasażerskich przewozów kolejowych, organizacja rynku i kontraktowania w transporcie publicznym różni się nie tylko od kraju do kraju, ale także od regionu do regiony czy od miasta do miasta, bardzo często nawet w obrębie tego samego kraju.

Zgodzić się jednak można z generalnym stwierdzeniem, że w dużej większości przypadków w krajach Europy Północnej i Zachodniej umowy PSO realizuje się na bazie postępowania przetargowego, podczas gdy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, a także w ograniczonym stopniu w krajach Europy Południowej przewozy zlecane są w drodze bezpośredniego zawarcia umowy. Innym zauważalnym trendem w Europie Zachodniej (UE15) jest istnienie ram prawnych umożliwiających (regulowaną) konkurencję jeszcze przed wprowadzeniem rozporządzenia 1370, co zachęciło wielu operatorów, nawet spoza Europy, do regularnego brania udziału w przetargach. Warto na zakończenie pamiętać, że okres przejściowy wprowadzony przez rozporządzenie 1370 obowiązywać będzie jeszcze do 2019 r. Patrząc na obecne przemiany prawno-instytucjonalne, nie ulega wątpliwości, że do tego czasu dynamika rynku transportu publicznego w Europie nabierze odpowiedniego tempa. Jednak na ostateczną odpowiedź na pytanie o poziom konkurencyjność europejskiego rynku transportu publicznego przyjdzie nam zapewne jeszcze długo poczekać.