Konkurencyjność rynku transportu publicznego w Europie cz. I

Na przestrzeni ostatniej dekady zasady organizacji rynku transportu publicznego w Europie uległy silnym przeobrażeniom. Zarządzanie rynkiem usług przewozowych odbywa się już nie tylko na poziomie lokalnym czy narodowym, ale również na szczeblu europejskim, czego najlepszym przykładem jest choćby rozporządzenie 1370/2007. Zmieniła się także struktura świadczenia oferty, przede wszystkim pod wpływem obowiązku kontraktowania usług o charakterze użyteczności publicznej. Jednak czy dzięki temu rynek transportu publicznego stał się bardziej konkurencyjny?

Usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego w Europie to niebagatelny rynek o wartości 130-150 mld euro rocznie. Nie dziwi zatem fakt, że zarówno struktura instytucjonalna, jak i organizacja rynku transportu publicznego mają fundamentalne znaczenie zarówno dla prawodawców, jaki i przewoźników oraz pasażerów, i jako takie są od relatywnie niedawna przedmiotem szczegółowych regulacji na poziomie Unii Europejskiej oraz parlamentów narodowych. Punktem wyjścia jest fakt, że komunikacja zbiorowa jest jedną z podstawowych witalnych społecznie usług publicznych. To także jeden z głównych motorów miejskich i regionalnych gospodarek. Z uwagi na rodzaj linii bądź sieci oraz zróżnicowane czynniki, takie jak np. zakres obowiązujących mechanizmów konkurencyjności, finansowanie transportu publicznego czy natura relacji między zarządcą transportu a operatorem, świadczenie usług z zakresu transportu publicznego definiuje się przede wszystkim w kategoriach użyteczności publicznej oraz rentowności. To w gestii prawodawcy leży, by regulacja rynku nie tylko nie pozbawiła obywateli dostępu do przystępnej cenowo i nakierowanej na jakość komunikacji - a pośrednio także do miejsc pracy, szkół, sklepów czy rozrywki - lecz również, by operatorzy wykonujący przewozy nie ponosili strat na podstawie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych (PSO), obsługując trasy o niskiej wartości dochodowej. Zapobiegać temu mogą dwie możliwości: przyznawania wyłącznych praw na świadczenie usług bądź przyznawania rekompensaty z tytuły świadczenia usług publicznych. Innymi słowy, to przede wszystkim ramy prawne określające sposób oraz reguły wręczania kontraktów publicznych mają fundamentalne znaczenie w dyskusji nad konkurencyjnością i rodzajem rynku przewozowego w Europie.

Konkurencyjność i rynek

W dużym uproszczeniu można stwierdzić, że dzisiejszy rynek transportu publicznego w Europie zorganizowany jest według trzech głównych modeli kontraktowania. Pierwszym z nich jest szeroko rozpowszechniony mechanizm zlecania usług przewozowych w drodze tzw. bezpośredniego zawarcia umowy (powierzenie bezpośrednie); jest to rynek zamknięty, który wyklucza bezpośrednią konkurencję. Drugim jest postępowanie przetargowe w ramach tzw. konkurencji regulowanej, gdzie prawo wyłączności nadawane jest na czas określony po przeprowadzeniu niezbędnego przetargu nieograniczonego (konkurencja o rynek). Trzecim zaś modelem jest model całkowitej deregulacji rynku, czego doskonałym przykładem jest Wielka Brytania (z wyjątkiem Londynu), gdzie od 1986 r. zniesiono możliwość przyznawania wyłącznych praw na świadczenie usług w sektorze autobusowego transportu publicznego. Jest to przykład rynku otwartego, gdzie przewoźnicy konkurują nie o rynek, a bezpośrednio na rynku.

Komisja Europejska zakłada, że to właśnie tzw. regulowana konkurencja jest obecnie najbardziej właściwym modelem organizacji rynku transportu publicznego w Europie, łącząc wzrost liczby pasażerów przy jednoczesnej redukcji kosztów. Od kilku już lat, niezłym przykładem funkcjonowania tego mechanizmu jest Londyn, Kopenhaga, Sztokholm czy Lille w zakresie transportu miejskiego oraz Lizbona czy północna Holandia, jeśli chodzi o sektor podmiejskich i regionalnych pasażerskich przewozów kolejowych.

W celu naświetlenia problemu konkurencyjności rynku transportu publicznego w Europie, warto w tym miejscu prześledzić wybrane fakty dotyczące instytucjonalizacji rynku, zasad kontraktowania oraz zakresu obowiązywania rozporządzenia 1370 w czterech wybranych regionach Europy: Europie Środkowej (Węgry oraz Czechy), krajach Beneluksu (Belgia oraz Holandia), krajach skandynawskich (Szwecja oraz Dania), a także w Europie Zachodniej (Francja oraz Włochy).

Europa Środkowa

Na Węgrzech, choć fakt przystąpienia do Unii spowodował zwiększenie przyznawanych kontraktów publicznych, rozporządzenie 1370 nie odbiło się większym echem, pozostawiając status quo zarówno, jeśli chodzi o obecne problemy strukturalne transportu publicznego (krytyczna sytuacja finansów miejskich), jak i wciąż raczkującą prywatyzację rynku. To przede wszystkim znowelizowany w 2009 r. Akt Transportu Autobusowego (akt XXXIII/2004) wprowadził regulowaną konkurencję oraz obowiązkowe kontraktowanie w publicznym transporcie drogowym, gdzie wykonywanie usług zlecane jest przez władze lokalne - których portfolio obejmuje kształtowanie sieci, rozkładów jazdy, cen biletów oraz wypłatę rekompensat - na podstawie przetargu bądź też na podstawie nadania bezpośredniego podmiotowi wewnętrznemu. Warto dodać, że bezpośrednie zawieranie umów w sektorze miejskiej komunikacji publicznej wciąż pozostaje dominującą formą kontraktowania. Nieco inaczej przedstawia się sytuacja na rynku kolejowych przewozów pasażerskich, gdzie Akt Transportu Kolejowego (akt CLXXXII/2005) dopuszcza częściową prywatyzację przewozów regionalnych.

W Czechach kontraktowanie obejmuje 100% usług komunikacji miejskiej oraz 95% kolejowych przewozów pasażerskich. W 2010 r. około 762 mln euro przeznaczono na rekompensaty na podstawie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, z czego 53% dotyczyło komunikacji miejskiej, zaś 36% pasażerskiego transportu regionalnego, w tym przewozów kolejowych. Co ciekawe, przed wprowadzeniem rozporządzenia 1370 Ministerstwo Transportu ustaliło, że większość kontraktów PSO w pasażerskich przewozach kolejowych w latach 1999-2009 zawarto na zasadzie bezpośredniego powierzenia, w zależności od regionu na okres od roku do 15 lat. Przed 2009 r. wszystkie regiony podpisały także 10-letni kontrakt ze spółką České Dráhy wraz z gwarancją finansowania dla tego okresu. Bez przetargu odbywa się również zlecenie usług w zakresie komunikacji miejskiej, w której wszystkie kontrakty podpisane przed grudniem 2009 r. powierzono bezpośrednio na okres od 8 do 15 lat z corocznie rewidowaną klauzulą określającą zakres oraz ceny usług.

Beneluks

Sytuacja w Belgii jest o tyle ciekawa, że jako państwo federalne dzieli funkcje regulowania i zarządzania transportem publicznym między cztery oddzielne podmioty: rząd federalny odpowiedzialny za transport kolejowy oraz trzy regiony (Bruksela, Walonia, Flandria), każde odpowiedzialne za pozostałe środki transportu publicznego (autobus, tramwaj, pre-metro, metro i kolej lekką) w granicach administracyjnych każdej z jednostek oraz według własnego prawodawstwa. W zakresie transportu kolejowego rynek belgijski jest bardzo silnie zmonopolizowany przez spółkę NMBS-SNCB, której właścicielem jest rząd federalny, a w której finansowaniu od niedawna, choć w ograniczonym stopniu, uczestniczą także trzy regiony federalne. Jeśli chodzi o transport publiczny w regionach, zarządem transportu są rządy regionalne. We Flandrii, w gestii rządu regionalnego leży planowanie strategiczne oraz organizacja transportu, zaś definicja sieci oraz wykonywanie przewozów należą do zadań przedsiębiorstwa VVM De Lijn, które dodatkowo powierza świadczenie przewozów na połowie wszystkich tras podwykonawcom. Interesujące jest, że chociaż żaden z ponad 300 samorządów miejskich we Flandrii nie ma praw zarządcy transportu według rozumienia rozporządzenia 1370, to każdy w dużym stopniu bierze udział w rozwoju lokalnego transportu publicznego poprzez współfinansowanie oraz wprowadzanie planów transportowych. Budżet De Lijn pochodzi w 15% z wpływów z biletów, zaś pozostałe 85% to wpływ z tytułu rekompensaty przydzielanej przez rząd flamandzki w ramach kontraktu PSO. Nie trudno się domyślić, że na tak zmonopolizowanym rynku rozporządzenie 1370 zostało przyjęte z satysfakcją, co jednak wcale nie wykluczyło udziału podmiotów zagranicznych, firm takich jak Keolis czy Veolia, w opanowaniu flamandzkiego rynku podwykonawczego.

Transport publiczny w Holandii, zarówno w zakresie kolejowego, jak i drogowego transportu pasażerskiego, jest domeną władz regionalnych, które raz do roku otrzymują uzgodnioną wcześniej pulę z budżetu centralnego na finansowanie infrastruktury oraz zlecanie przewozów. Z tych środków pochodzi rekompensata otrzymywana przez operatorów, zależnie od specyfikacji uzgodnionej w umowach koncesyjnych, które w dużej większości przyjmują formę umów netto, gdzie wpływy z biletów przynależą bezpośrednio operatorowi (co jednak wiąże się z ponoszeniem większego ryzyka ekonomicznego). W Holandii transport publiczny organizowany jest na podstawie około 75 koncesji, które wręczane są na czas określony na podstawie przetargu nieograniczonego. Dzięki temu zagraniczny operatorzy tacy jak Veolia czy Arriva mogą z sukcesem konkurować o wybrane linie i sieci autobusowe. Wyjątek stanowią trzy największe aglomeracji miejskie (Amsterdam, Rotterdam i Haga), gdzie prawodawca dopuszcza możliwość powierzania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań o charakterze użyteczności publicznej własnej jednostce organizacyjnej bez wymogu przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego. W praktyce oznaczało to przeniesienie własności przedsiębiorstw komunikacji miejskiej - w przypadku Rotterdamu firmy RET, w przypadku Hagi firmy HTM oraz w przypadku Amsterdamu firmy GVB - z poziomu miejskiego na poziom regionalny, gdzie władze regionalne skomponowane są z różnych władz miejskich wchodzących w skład większego obszaru metropolitalnego.

c.d.n.