Rzecz ulgach, czyli nie wszystko jest czarno-białe

Od kilku dni przez media przetacza się burza związana z zapisami Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (PTZ), zgodnie z którą od 1 stycznia 2017 r. nastąpią istotne zmiany w zasadach refundacji ulg ustawowych z budżetu państwa dla przejazdów środkami transportu publicznego. Sprawa zmian w zasadach refundacji ulg jest znana od lat – ustawa została uchwalona w 2010 r. – ale jak dotąd była podnoszona jedynie (i to raczej półgębkiem) w mediach czy na konferencjach branżowych. Bomba wybuchła parę dni temu, gdy informacja o zmianach od stycznia 2017 r. przetoczyła się przez internet.
I się zaczęło. „Znikają ulgi”, „15 milionów Polaków bez prawa do tanich biletów”… Ewidentnie zadziałał mechanizm znany z zabawy w głuchy telefon, a włączyli się w nią również politycy. Także ci (z obu stron barykady), którzy w 2010 r. podnieśli rękę za przyjęciem tej ustawy… Nietrudno to sprawdzić w archiwach na stronie internetowej Sejmu. Gdzie są szczegóły, w których tkwi diabeł?

Przewoźnik to nie operator

Ustawa PTZ jasno rozgranicza pojęcie „przewoźnika” i „operatora”. Zgodnie z Ustawą PTZ (art. 4), „operatorem” jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie, natomiast „przewoźnikiem” jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym – na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu.

W praktyce oznacza to, że „przewoźnik” realizuje przewozy komercyjne, natomiast operator realizuje przewozy o charakterze użyteczności publicznej – czyli takie, na które zawiera umowę z organizatorem publicznego transportu zbiorowego i które, zgodnie z Ustawą PTZ, służą do realizacji bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności i które często są w związku z tym przez organizatorów transportu dotowane. Ustawa PTZ (art. 9) wskazuje też, że plany transportowe są narzędziem do planowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, czyli, de facto, do planowania współpracy organizatorów z operatorami. Tu warto zauważyć, że obowiązek sporządzania planów transportowych nie dotyczy wszystkich organizatorów transportu publicznego. Nie muszą ich sporządzać m.in. małe gminy i powiaty, ale wskazany wyżej podział na „przewoźników” i „operatorów” naturalnie także ich dotyczy.

Łatwo jest powiedzieć, że plan transportowy „to jeszcze jeden dokument, z którego nic nie wynika”. Tak nie jest. Plany transportowe to akty prawa miejscowego, które obowiązują wprost dany samorząd i realizacja ich zapisów nie może być odkładana ad Kalendas Graecas. Ich zadaniem jest z jednej strony m.in. wskazanie konkretnych standardów obsługi podróżnych, a z drugiej strony – wskazanie sieci komunikacyjnej, na której realizowane będą przewozy o charakterze użyteczności publicznej. Czyli te, które obsługują operatorzy i które – wracamy do meritum – są objęte systemem refundacji ulg z budżetu.

Według bowiem obowiązujących obecnie przepisów, jedynie w przypadku operatora, mającego podpisaną umowę PSC, w grę będzie wchodzić refundacja ulg. Przewoźnicy komercyjni po 1 stycznia 2017 r. będą oczywiście mogli – zgodnie z obecnymi przepisami – stosować nadal ulgi, ale wyłącznie na własne ryzyko finansowe. Będzie to zapewne prowadzić – na co zwrócił wczoraj uwagę mec. Przemysław Wierzbicki – w wielu wypadkach do rezygnacji przez tych przewoźników ze stosowania ulg. Nie jest również wykluczone, że w niektórych przypadkach w ogóle może to prowadzić do rezygnacji przez tych przewoźników z realizacji usług (jeśli w między czasie nie wygrają np. przetargu ogłoszonego przez dany samorząd i z „przewoźnika” nie staną się „operatorem”).

Idea słuszna, gorzej z wykonaniem

Wbrew pozorom, taki „rozdział przewoźnika od operatora” to nie był zły pomysł. Pytanie tylko, co z jego wykonaniem.

Idea takich, a nie innych przepisów Ustawy PTZ była jasna. Samorządy powiatowe i gminne, które niejednokrotnie dotychczas w ogóle nie interesowały się transportem publicznym, powinny, „zmuszone” przez ustawę, zmienić podejście. Nie są przecież odosobnionymi sytuacje, że poza aglomeracjami autobusowy transport publiczny – o ile w ogóle istnieje – opiera się na działalności komercyjnych „busiarzy”, których zarówno jakość oferty, jak i pewność połączeń bywa naganna. Nierealistyczne rozkłady jazdy, skandaliczny stan taboru czy informacji pasażerskiej – to w przewozach o charakterze mikrobusowym chleb powszedni.

Ustawa PTZ i plany transportowe, dające organizatorom konkretne narzędzia pozwalające na kontrolowanie operatorów, miała w założeniu przeciwdziałać takim patologiom. Myślenie jej twórców było takie, że skoro istnieje zagrożenie, iż przewoźnicy komercyjni, w związku z utratą dostępu do refundacji ulg, mogą zacząć się wycofywać z rynku, to samorządy – świadome tego, że nagle mogą zostać bez komunikacji na swoim terenie – wezmą sprawy w swoje ręce i zaczną organizować transport publiczny na poziomie odpowiadającym standardom państwa członkowskiego UE.

Tyle teorii. A co z praktyką? Oczywiście istnieje ryzyko, że samorządy – niechętne dodatkowym obowiązkom, a często i kosztom – będą podchodzić do nowych wyzwań tak, że sieć połączeń o charakterze użyteczności publicznej będzie jednak minimalna. I w tym kierunku powinny iść przede wszystkim zapowiadane wysiłki MIB: jak znowelizować przepisy Ustawy PTZ, żeby jej szczytne założenia mające na celu „ucywilizowanie” transportu publicznego szły w parze z rzeczywiście istniejącym do pewnego stopnia zagrożeniem, iż na polskiej prowincji oferta transportu publicznego, już teraz bardzo uboga, może się jeszcze skurczyć. Przy czym powrót 1:1 do zasad sprzed uchwalenia Ustawy PTZ byłby błędem.

W przypadku transportu kolejowego, bez refundacji za ulgi przy obecnych przepisach pozostałyby m.in. pociągi EIP i EIC, połączenia TLK z Warszawy do Łodzi, „Słoneczny” Kolei Mazowieckich, międzywojewódzkie połączenia Arrivy czy też – sprawa niby drobna, ale istotna dla turystyki – większość kolejek wąskotorowych. Sądzę, że akurat w tym przypadku – w ramach „promocji zrównoważonego transportu” – dobrze byłoby, poprzez nowelizację Ustawy PTZ, utrzymać stare zasady.

Warto jeszcze podkreślić, że powyższe problemy nie dotyczą w ogóle komunikacji miejskiej. W jej przypadku, nie ma w ogóle refundacji ulg ustawowych, a bilety ulgowe są dotowane w całości z budżetów samorządów.